中国民办教育需要制度创新-------胡卫在“亚洲教育论坛”2008中国民办教育高峰论坛上”主题演讲
各位领导、各位嘉宾，各位同仁：
民办教育是伴随着中国改革开放30年，从无到有，从小到大，逐步的发展起来的。特别是2002年，中国民办教育促进法颁布以后，中国民办教育获得了长足的发展，对中国教育大国的崛起，起到了积极的促进作用。但是随着社会环境的变化，民办教育也出现了整体走弱的现象，主要表现在这么几个方面。
第一、公办的资源与民争利，一方面是政府扶植的示范校、素质教育实验校，几乎垄断了所有的优质资源，包括我们的师资、学生与经费，所以使民办教育发展的空间受到很大的挤压。另一方面，民办教育的结构近年来也在发生变化，国有的、优质的公办学校举办的民办学校数量正在不断的增加，使纯民办教育机构日渐式微。
第二、民办学校原有优势正在逐步丧失。比如近年来，国家和政府对公办教育投入逐年的增加，使一些沿海城市，包括上海在内，政府给公办学校的生均经费，已经远远超过了民办学校的收费标准。上海公办小学生均经费达到一万二千人民币，初中达到一万四，高中达到一万六。中心城区有的高达二万四的生均经费。另外教师也是一个很大的问题，由于公办学校教师有事业编制，加上比较高的保障和待遇，还有政府部门政策的推动，使得有些民办学校多年来培养的骨干教师，不是被公办学校挖角，就是出现集体大逃亡的情况。
第三、各种税和费使得民办学校不堪重负，前段时间有个统计，一些民办学校校舍的租赁费，比五年前上涨了30倍。民办学校还要缴纳企业所得税。
另外，民办学校这两年风波不断，有学校突然倒闭的，有举办者卷款跑掉的，也有学生恶性闹事的。这既反映了民办学校运行过程当中存在着种种不规范的问题，更折射出民办教育面临着严峻的生存状态。
民办教育问题的成因。这些问题大部分是民办学校发展过程当中所不可避免，但也有的是中国教育、中国民办教育深层次矛盾长期积累的结果。表现在以下几个方面：
第一、民办教育的指导思想和发展定位不准确。好多人一直认为民办学校无非是公办学校的补充，民办学校的作用就是弥补政府公共财政投入的不足，现在公办的资源出现富余，公共经费对教育的投入增加，有人甚至认为民办学校没有存在和发展的必要，这个我想是一个认识上的问题。
第二、民办学校的制度供给不足，所依存的规范失灵。表现在以下几个方面：
（一）是政府对民办教育管理的滞后与落后。要学校办出特色，办出质量，前提就是要学校有充分的办学自主权，这也是近现代学校出现以后，被无数事实所证明的：1810年，德国出现汉堡大学，当时就提出学校自治，学术自由的大学精神，直到今天，都被认为是现代大学制度所赖以立足的基础。我国改革开放以后，国家也意识到长期包揽办学的弊端，所以1985年，中共中央在关于教育体制改革的决定中就提出政府放权和学校自主办学的指导思想。但是20多年过去了，遗憾的是我们的教育还是不断在回到原点，学校还是没有自主权，学校同质化的倾向依然严重。追究原因我想还是学校缺乏自主权，民办学校生存和发展也很艰难，外人一直认为它有灵活的办学机制；可另一方面，民办学校没有能够充分享受包括民促法在内的法律所赋予的权利，比如说大学的专业设置要审批；中小学的课程纳入公办教育的体系；民办学校招生也没有独立的自主权；高中、大学，甚至初中、小学、幼儿园招生也都统统纳入到国家的计划。学校的收费上，被设置了天花板，所以这样的情况下，民办学校无法自主地配置教育资源，学校发展的内源动力自然不足。现行的很多重大政策缺乏科学论证和调查。头痛医头，脚痛医脚的现象普遍存在，这两年的民办学校根本不能出问题，民办学校一出问题，往往是一家生病，大家吃药。最后的结果呢？一放就乱，一收就死。
（二）是民办学校的法人性质长期得不到明确。追溯原因，我国现行的民法通则，对法人的规定不完善，尤其是对教育体制改革关系重大的公益性的财团法人和盈利性的社团法人没有明确规定。目前把民办学校叫做民非企业，实际管理当中视同企业对待。这其实是悖论，一方面说民办教育是公益性的，另外一方面，又提出允许合理回报。可这“允许合理回报”，从02年提出到今天，既不具操作性，又得不到政府部门的认可。于是民办教育的性质就变得扑朔迷离。所以苦了民办学校，苦了教师，影响了民办教育的发展。现在民办学校教师的养老和医疗被纳入到了不同的体系，即便我们民办学校的教师与公办学校缴纳相同保险金额，但根据我在上海做过一个测算，同样水平的教师，到退休以后民办学校老师享受到的福利保障，只相当于公立学校的一半。
（三）相当一部分的民办学校没有建立很好的自主管理和自我监管机制。往往发生董事长干预校长工作，校长大权独揽、缺乏民主作风，中国的校长与国外比，权利大很多。因此中国学校管理的落后，不仅仅是政府职能没有转变的原因，还在于学校内部没有形成自主管理和自我监管的运行机制，所以也导致了民办教育发展相对滞后。要解决这些问题，通过结合最近参加的国家中长期的教育改革发展的规划纲要编制，我有以下这几个方面的思考：
（一）要全面认识民办教育的功能和价值。民办学校和公办学校比，有不可替代的价值和功能，我很同意一个校长的发言：教育要把握本质。教育的本质就是为了培养人，唤起人的良知，把自然人培养成一个社会人。现在中国教育越来越偏离教育的本质，把追求分数、追求升学作为教育目标，把理想、责任心、人文精神抛到了教育视野之外。我认为民办学校责无旁贷地要肩负起回归教育本质的重任、把培养人格、养成教育作为教育的出发点和教育的归宿。同时，要看到民办教育具有不可替代的 价值，譬如，从选择的角度看，作为增量部分的民办教育，实际上是扩大了教育的供给，提供了学生更多上学和接受教育的机会。事实证明，公立系统和民办系统共存的国家，其高等教育的发展，无论从规模还是速度上看，都比只有单一公立教育系统的国家来得快。从效率的角度讲，民办教育强调投入和产出，民办教育有成本的概念，不同于只讲投入、不讲产出、不计成本的公立学校。从公平的角度说，民办教育的前期功能是满足过度性的教育需求，拾遗补缺，弥补政府公共财政投入不足。但是今天的民办学校，再强调满足过度的教育需求是远远不够的。而更要强调满足差异性的教育需求，满足公共教育所不能满足和提供的一种特殊的、特色的需要。
最重要的一条就是，公办学校和民办学校并存的系统，可以推动教育的变革并通过他们的竞争使百姓受益，使受教育者得到更好的教育。
（二）要加快政府职能和政校关系的转型。
首先，政府要进一步下放权力。为了使学校真正能够办出特色，办出质量，政府能不该的要尽量不管。赋予学校一定的课程设置权、独立招生权、收费权等等。
其次，政府要创新对民办学校的干预方式：包括两个重点，1、改变对教育的拨款方式，在供给性的教育拨款的基础上，逐步探索按需求拨款的方式。按需求拨款就是财政的流向由直接拨付学校转到采用教育券等形式拨付家长，让学生家长来选择学校。从理论说讲，需求性的财政拨款能够较为直接的反映需求者的需要，更有利于有质量的教育公平的推进。2、政府要变原来的直接管理为逐步通过制定法规、政策，提供信息、资助来间接管理民办学校。
（三）要建立和完善民办学校的治理制度，形成决策权、执行权和监督权的分离。现在有好多说法，如现代学校制度，学校法人治理结构等。简单说，学校要办好，纵向权利要下放，横向和学校利益相关的行为主体要能参与学校的管理。董事会或理事会是决策层，校长执行董事会决议，监事会是独立于董事会，对董事会的决策进行监督，防止董事会成员行为失范。在此基础上，我们还有学生的权利如何保障，教师的权利如何保障等问题。
最后还有两个观点：一个是盈利性和非盈利性教育机构的区分，最近对此有很大争议，我在参加中长期教育改革发展规划纲要的编制中曾提出，要对营利性教育机构和非营利性教育机构进行分类管理，通过调查研究，我感觉对此要慎重。特别在现阶段。我们要做一个过渡性制度安排设计，不是一步到位。
另外我要说的一个是公办学校和民办学校形成的合作伙伴的关系。这个依据在于对教育权的认识，教育权包括所有权、管理权、投资权，上述三权可以独立分开。任何一项权利的改变，不影响其他两方面权利性质的变化。由此个人、民营企业等社会力量可以投资学校，但是不用改变所有权的形式，也不需要给民办学校的投资者更多的教育控制权。反过来说，社会力量管理和经营学校，也不见得要改变学校的所有权和投资权性质。由此可以有很多的变化和组合。在这个情况下，我认为中国民办教育，可以走出一个更加广阔的天地。这些方面需要进一步的制度创新。
总之，民办教育发展到了一个关键期，尤其在金融危机到来的情况下，我们政府的有关领导、职能部门，要苦民办学校所苦，深入到民办学校第一线进行调查研究，对民办学校存在的困难、矛盾和问题，好好加以研究和梳理，从制度创新的角度，突破瓶颈问题，提出对策建议，为民办教育发展开辟更广阔的空间。
（摘自亚洲教育论坛官方网站，根据录音整理，未经本人审阅）
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