胡 卫/上海市教科院民办教育研究所所长、研究员，民进中央教育委员会副主任，中国民办教育工作者联谊会副主席 （上海  201103）

朱利霞/华东师范大学教育学博士，上海市教科院民办教育研究所兼职研究员  （上海  200062）

 

 

当前，高等教育改革和发展引起了各方面的广泛关注和讨论。本文围绕社会转型这个大背景，着重探讨三个问题：中国大学面临的问题和挑战；中国大学制度创新的理论视野；中国大学民营化的制度特点。

 

 

一、现实困惑：中国大学面临的问题和挑战

 

现代大学制度是在社会发展逐步依赖知识生产的历史进程中创立的。十九世纪初，德国一些有识之士相信，科学和教育不仅能够改变和决定一个人未来的命运，同时也能改变和决定一个民族和国家未来的发展。随后，洪堡创立了以学术研究为核心的柏林大学，这对德国科技的发展和国力强盛发挥了关键性的作用。十九世纪末，美国引入和借鉴德国大学模式，发展出了具有美国特色的现代“巨型大学”，使美国大学大踏步地赶上并超过欧洲大学。到了二十世纪与二十一世纪之交，即便成为现代大学样板的德国大学，也开始着手改革大学的宏观管理制度。欧洲和美国大学两种宏观管理模式的不断发展，逐步形成了一些带有普遍性的特征，表现为：

——大学自治。大学，“它有着与政府机构和企业机构完全不同的制度特点和管理模式。”^[1]在招生、教育教学、科学研究、师资聘任、学位授予等方面享有充分的办学自主权，不受官僚机构、政治团体、宗教组织、工商企业等非学术力量的干扰和侵害；大学作为独立的法人实体，既设有董事会、理事会等决策机构，又有各方代表参与的评议会、教授会等民主参与和管理的制度。这种制度安排体现了行政权力和学术权力的恰当划分。

——学术自由。它的主要含义是：在大学里，任何学者在其研究领域内，都有权按照他们认为正确的传统和法则，自由地进行知识探索和学术研究。“学术与教学的自由乃是对大学追求知识和创新的保证。没有学术与教学的自由，不仅不可能产生新的发现和新的思想，而且现在大学制度所赖于立足的基础也付之阙如。”^[2]

——多元办学。这是现代大学发展的目标和追求之一。美国大学的多元化发展模式可以为我们提供诸多启迪。如，大学目标多元化，主要包括三个方面：其一是道德、人文教育，其二是科学研究和创新，其三是社会服务；再如，学校提供者的多元化，政府不是单一的公共教育权力的中心，公立与私立大学、政府与社会、政府与市场的界限越来越模糊，在这种模糊的背后，存在着一种趋势，即公共教育的责任从政府转移到非政府组织和个人；又如，大学类型的多元化，除了传统的以研究高深学问为旨趣的一流大学、研究性大学以外，出现了越来越多的以传授高深新知、提高个人职业技能为目的的大众化大学。

比较而言，我国高等教育制度还相当落后，其中重要的原因是：在相当长的时间内，高等教育是根据政府行政指令或政治风向来进行制度运作的，政府作为制度的惟一供给者，有意无意地忽视了大学自身的特性和需要，而将本身是一种工具的制度成为了大学发展目的。这是一种不照顾大学自身发展规律的外控型政治行政管理模式。尽管改革开放以后，随着我国高等教育体制改革不断演进，单一的政治或行政手段管理大学的局面正在逐步改变，自主型的经济市场管理模式建构正在发展。但是，由于传统的计划体制管理惯性的影响，外控型的高等教育管理模式痕迹还随处可见。

具体表现在：

——大学不存在独立的品性，政府与学校之间主要体现为控制与服从的关系。政府及教育行政主管部门集举办者、办学者和管理者于一身,自上而下做出决策并进行管理，大学的所作所为必须遵从政府机构所制定的“博弈”规则而绝无讨价还价的余地。这样的大学制度安排避免了由于被控制者讨价还价带来的交易费用，使整个高等教育系统易于协调一致，便于行动，但这种制度安排的固有缺陷是政府与大学之间政事不分、产权不清、职责不明，常常出现一统就死、一放就乱的弊端，严重挫伤了大学办学的积极性，也成为制约我国高等教育改革与发展的瓶颈。由于学校无法根据效率原则自主地进行资源的优化配置，也不能根据自己掌握和支配的外部信息及时做出预期反映和采取相应行动，更不承担任何产权责任风险，学校发展的内源性动力也就不存在了。

——大学的发展定位变中无恒，缺乏其作为学术殿堂的固有本色。1949年以来我国大学的发展定位始终处于受外部因素影响而不断变动这样一种态势。在计划体制时期，大学的发展是被纳入到国家发展的计划体制中来加以考虑的，政治的晴雨表是学校的晴雨表，政治取向是学校发展的唯一定位。改革开放以后，伴随着经济体制改革的进程，大学的发展定位经历了从政治取向到经济取向的变化。在市场经济大潮的影响下，相当多的学校不顾自身条件盲目“扩招”，追求“升格”，学校发展处于一种依附社会而随意定位的状态。大学作为学术组织本来应该特有的内在规定性和象牙塔精神被推到了学校视野之外，或者降低为次要的制约力量。在现代社会，大学已经从边缘置身于社会中心，不可能不食人间烟火，大学应该以不断的变化来满足不同时期社会发展的需要。但是，大学简单地去唱和“社会适应”论而放弃恒有的象牙塔精神，从长远来看，实际上是断了大学发展之路。

——大学在办学方面注重硬件建设，忽视软件发展。目前我国的高等教育正朝着大众化的阶段发展，大学获得了前所未有的扩张。然而这种扩张在很大程度上通过校舍、设施、设备、师生数量、图书资源等硬件方面的建设来完成，学校的专业设置、课程设置、培养模式等软件方面的建设则在一定程度上受到忽视。一个国家在从精英高等教育向大众高等教育过渡的过程中，都会遇到数量与质量的两难问题，尤其是在当前土地资源处于稀缺的状态下，新建或扩建大学当然是非常有必要的。但是，一所大学的发展如果仅仅限于此而不追求教学与科研的“高、精、尖”，追求高质量的学术产出，就很难获得恒久的生命力和持续发展。

——中国的大学教育长期沿用前苏联的教学模式和课程体系，其选拔和考试方式使得整个教育都完全以应试为目标。在这种体制中培养出来的学生知识面狭窄，缺乏独立思考和分析问题的能力，不具全球化的视野，很难符合未来社会对人才的需要。这样我国的高等教育就陷入了一种尴尬的境地：一方面，高等学校培养的人才在数量上满足不了社会的需要；另一方面，大量的毕业生达不到用人单位对于高素质人才的要求。

上述列举的四方面问题，既涉及到大学宏观层面上存在的问题，也涉及到微观制度问题。大学宏观制度直接影响和决定着微观制度，大学在微观方面无论是办学水平、教育质量还是学术风气等，都受到宏观制度的制约。必须正视这些问题，直面现实挑战，通过制度创新，使中国高等教育走出现实的困境。

 

 

二、行动基础：中国大学制度创新的理论视野

 

从世界范围来看，人类社会经历了且正在进行着一场深刻的社会变革。世界正步入一个以信息经济为中心的后工业时代。作为世界大家庭中的一员，我国已经被极大卷入了这个转变的浪潮中。2004年我国人均国内生产总值已经超过1000美元，经济社会发展进入了关键时期。在发展势头依然强劲的同时，也面临资源、环境以及经济与社会协调发展方面的严重挑战。经济全球化和科技现代化使得以经济力、科技力、军事力和凝聚力为主要内容的综合国力竞争日趋激烈，这既给我国的发展带来积极推动，也造成牵制和挤压。信息科学的发展与应用改变着人们的生产方式、生活方式、思维方式和价值观念。同时，我国也处于一个深刻的社会转型中。从本质上说，中国社会今天的转型是在近代工业化还远没有完全实现的历史前提下，超越阶段、合二为一地转向现代社会。^[3]这一历史条件规定了中国社会在当代的发展必然包含着完成工业化和实现现代化的双重目标，规定了中国社会的转型必然推进由农业文明向工业文明、后工业文明的转型。这种转型的实质性内容在当前体现为体制转型，即：为了适应现代社会生产力的发展，在坚持和完善社会主义制度的前提下，针对传统的计划经济体制与社会生产力发展的矛盾，实现从传统的计划经济体制向市场经济体制转换的体制转型。因此，就我国高等教育领域而言，首当其冲的改革是实现教育体制由政治行政管理模式向经济市场管理模式转型，即进行以经济市场模式为导向的高等教育改革，逐渐地减少或降低学校的公共财政投入或公共控制,进而提高私人对学校的财政投入或私有控制，增强学校对消费者的责任感。这种以市场为导向的改革，从本质上说就是实现高等教育的民营化。高等教育的民营化和民办高等教育的概念是完全不一样的。从广义上说，在西方和亚洲一些国家，除政府主办、全额拨款、直接管理的大学外，其余学校都被冠上“民营化”这个名称。这其中既有资金来源的民营，也有管理上的民营。几乎没有什么发达国家不承担教育责任的，尤其在大学兴衰与大国兴衰的关系越来越密切的今天，要一个国家放弃教育的职责无异于天方夜谭。不过，国家不退出高等教育领域，并不意味着由国家去直接管理学校。^[4]由于公立高等教育系统比较容易僵化，因而将自由市场的原则引入大学，以私立大学的办学模式去改造公立大学，教育的质量和效益会更高。所以，根据我国当前社会转型的实际情况，我国高等教育制度创新走民营化的道路不失为一种明智的选择。

 

(一)现代大学制度中国家、市场与大学的关系定位

 

改革开放以后，随着社会主义市场体制的逐渐确立和完善，市场作为一股强大的力量介入了教育领域，并且深刻地触及到了教育的制度层面。这意味着教育中传统的关系格局必须进行重新调整和组合。因为在此之前，教育中的关系格局只有国家与教育之间的单边关系，市场的位置是不存在的。^[5]在这种情况下，如何准确的定位国家、市场与大学的关系也就历史地摆在了我们面前。国家与大学的关系关涉的是大学他治问题，即政府采取何种方式对大学的哪些层面进行规范管理；市场与大学的关系关涉的是大学自治问题，即大学如何发挥自主性，实现内部的民主管理。一般而言，政府偏重于管理的规范性和统一性，市场关心管理的效率与产品的质量，大学关注管理的自主性与合理性。没有规范和干预，管理便不存在，但不合理、过多的干预，必然会降低管理的有效性。因而，从理论上讲，现代大学制度应该是规范性与自主性相结合、统一性与多样性相结合的制度，这样的制度能够体现出大学他治与大学自治的有机结合。

在中国，要构建这一制度的关键是政府教育职能的重新构造，即剥离传统计划体制赋予政府的不适当权力，实现由与计划经济相适应的全能教育行政向与市场经济相适应的有限教育行政的变革。与此同时，适度地运用市场手段来进行高等教育资源的合理配置，引入市场效益观和竞争机制促进高等教育的多样化，保障高等教育的质量和水准。

政府教育职能的变革不是简单地弱化、淡化政府，而是精化、强化政府管理，让政府作用的定位和范围更为合理和合法，从而使政府的教育干预更为有利和有效。在高等教育领域内，政府需要发挥的作用有：

——制定有关的教育法规、政策、规划对高等教育发展的规模、速度、水平进行宏观调控。通过立法确认高等学校的独立法人地位，明确高等教育系统与其他相关社会经济部门各自的权利和义务，确保高等教育系统在一个规范有序的制度化轨道运行。

——对教育进行监督性管理。由于高等教育的特殊性，市场在解决高等教育的外部性问题公平问题等方面是无能为力的，这就需要政府行为干预和监控。政府通过立法来建立高等教育市场运行规则，并担任市场“游戏”规则的仲裁人,惩罚那些违背高等教育法规的机构和个人。

——提供教育服务和教育产品。通过提供高等教育的供求信息、毕业生分配信息、高等院校专业设置、质量、收费等服务来解决信息不对称的状况，促成受教育者做出更理性的选择，从而提高高等教育产出效率。

市场作为高等教育关系格局中日益重要的影响力量，它的作用主要体现在竞争机制方面。在竞争的环境里，作为教育行为主体的大学都面临着平等条件下成功与失败两种可能，为了避免失败，各个大学都会争着以最低成本提供最佳服务，最大可能地满足教育者的需求。同时，竞争机制也打破了政府对于大学的垄断，形成教育资源提供者多元化的局面，政府以外的个人、社会团体、企业将有机会参与到大学的举办、投资和管理当中。但是，市场竞争机制介入高等教育，“并不是要使教育变成私人教育化，而是要在扩充公共教育的同时，把私人教育的精神纳入其中”。^[6]

 

(二)高等教育产品属性的重新界定

 

社会转型对于教育的新认识和新需求促进了高等教育内涵的新发展，从经济学的视野看，市场直接触动的是教育这种产品的供给方式和投资主体的变化，它涉及到对高等教育产品属性的重新界定。

根据产品或服务是否具有竞争性和排他性来看，可将全部的社会产品分为公共产品、私人产品和准公共产品三类。公共产品由于收费的困难和“搭便车”现象存在，应由政府负责提供；私人产品由于消费的竞争性和排他性，应由市场提供；介于公共产品和私人产品之间的准公共产品在消费上具有一定的拥挤性和局部的排他性，则由政府和市场共同提供。近代公共教育制度建立以来，教育一般都被当作公共产品而由政府完全提供。事实上，这不是基于教育本身的产品属性，而是基于教育（尤其是义务教育）所产生的巨大外部效益，这是一种人为的制度安排。因为从技术的角度讲，增加一个人接受教育的边际成本不为零，增加一个学生对教育的消费势必会影响到另外一个学生对教育的消费。从历史的角度看，教育在非常长的历史时期内是被作为私人产品提供的。

考虑到义务教育是一项关系到社会平等的公益性事业，义务教育应该是作为准公共产品或者公共产品而主要由政府提供。但是，高等教育由于可以带来巨大的私人收益，且这种私人收益明显高于社会收益，因此高等教育所具有的公共产品属性较少，私人产品属性较多。换言之，高等教育宜划作私人产品或准公共产品。再进一步地分析，由于高等教育不同的专业所带来的私人收益有高有低，因此不同的专业也应该对产品属性的界定有重要影响。对于那些涉及到基础性研究的专业，如人文社会科学、国防等，属于准公共产品。因为这类专业的学生以后的职业是为整个社会进一步扩散、增加知识服务，社会从他们那里得到的好处不能用这些人能出售其特殊服务的价格来衡量，故而应得到政府的支持。而涉及到应用性研究的专业，如建筑、软件开发等，属于私人产品。因为这类专业的学生以后的职业足以使其获得高于一般水平的收入，故而政府不需要为他们提供经费或补贴，最好的办法是借助于市场的投资。从这个角度出发，我们不难得出高等教育部分是准公共产品、部分是私人产品的结论。

对高等教育这种产品性质的重新界定，为高等教育的民营化改革提供了理论根据：既然高等教育既有准公共产品属性也有私人产品属性，那么在供给方式上就为私人参与提供了一种可能性，政府不再是准公共产品的唯一提供者。不仅如此，准公共产品由政府提供或参与提供，并不意味着应该由政府来生产。

 

 

三、前景展望：中国大学民营化的制度特点

 

高等教育的发展或加速发展，并不是一个自然的过程。要实现高等教育的规模扩张和教育质量的根本提高，内部的修修补补已无济于事，必须从外部引入新体制和新机制，通过制度创新，激活高等学校发展的内源性动力。从中国独特的“文化气质和气味”出发，借鉴和参考西方高等教育改革的经验和教训，中国大学民营化的制度特征应该是：政府主导、产权明晰、主体多元、法人治理。

 

(一)政府主导

 

政府主导就是要明确政府宏观管理的责任。《改造政府——用企业精神改造政府》一书开宗明义指出，“政府”词根来自希腊文，意思是掌舵而不是划桨，即政府的职责是确定问题的性质和范围，然后通过对资源的调配和整合，让别人去处理和解决问题。^[7]由此，不难看出，政府应该是有限政府、责任政府、服务政府和效率政府。但是，政府自己不会自动成为有限政府和效率政府，必须有法制作为保证。在市场体制下，对于政府和经济活动中的人的行为假设大致有三种划分：一是善政府、恶经济人，二是恶政府、善经济人，三是恶政府、恶经济人，一般认为第三种情况比较符合实际，因为政府和经济人都有机会主义倾向，其行为都具有利己性。因此，必须要通过法律对他们加以约束和规范。法制就是最好的武器。

——法制不等于法律。不是说法律越完备，政府的效率就越高。政府的法律越多可能限制了学校的发展。经济上的“拉美病”和“印度病”就是说明这个问题。

——对政府的行为必须有法律的限制。过去一直认为法律法规是对公民合法行为的认可，对公民违法行为的限制，事实上这种认可和限制的前提必须是对政府合法行为的认可和对政府违法行为的限制，这样，方能体现民主社会的本质。因此，必须以《行政许可法》的颁布实施为契机，使政府的重大公共政策制定更加科学化和程序化，必须经过论证、听政、共识、问责，使之更具有公开性和透明度。

 

(二)产权明晰

 

高等教育民营化的前提是产权的界定。因为，“清楚的权力界定是市场交易的先决条件”。^[8]大学教育作为一种稀缺资源，其资源的优化配置与否和产权界定紧密相连。产权界定意味着产权明晰，在教育领域内，明晰产权的基本意义在于界定各教育行为主体之间的责权利关系。故而，教育民营化的实质是以产权优化来促进大学质量和效率的提高。教育产权实际上包含了所有权、投资权和控制权三个方面。在实际对高等教育的管理运行中，上述三权完全可以独立分开，其中任何一个方面的改变并不一定要求其余两个方面的变化。比如：非政府力量进行教育投资，并不一定要求改变学校的所有制形式，也不一定要求给予非政府投资者比先前更多的控制权。同样，给予非政府力量更多的学校控制权，也不一定需要所有权和投资权发生变化。概言之，上述变化大致可以分为四种形式，这四种形式构成了教育民营化改革的具体策略和模式。

——转移公办大学的所有权。将现有公立大学的所有权转到民营者手中，使其成为民办大学。尽管我国国有企业所有制的转移在工业领域以及其他经济领域已经成为普遍现象，但在高等教育领域还不常见。除了我国民营企业和社会力量还没有足够财力来购买公立大学以外，人们对优质公立大学的信任和对政府在高等教育领域中起主导作用的期望使得转移公立大学所有权的条件在目前还不成熟。

——在不对现存教育机构重组的情况下，调整公办和民办学校部分之间的平衡。即保持公办大学的数量和规模相对稳定，但是与之平等的民办大学可以得到准许或鼓励而增加数量和扩大规模。

——增加政府对民办大学的资金投入和支持。政府通过给民办大学提供经费或其他支持的方式来扶植民办大学，但是并不扩大对大学的控制权。比如，政府通过向家长提供一定数额的教育券或减免家长个人所得税等形式，鼓励家长自由决定是否将他们的孩子送到民办大学去。

——增加非政府机构或私人对公办大学的投入或控制。学校的所有权依旧归属于国家和政府，但增加非政府性投入或控制大学的比例。

高等教育改革必须树立这样一个观念：除了公共安全的最低限度需要外，教育的责任主要应归于个人、家庭和与教育有关的社会力量而不是政府。从经济学意义上讲，就是将高等教育的诸多职权由过去的政府包揽转向民营化的非政府领域。

 

(三)主体多元

 

长期使用的公办学校和民办学校的含义比较模糊，它混淆了举办与经办之间的差异。有学者指出，举办更恰当的名称是“立”，笼统一个“办”字不足以分清学校的所有权与经营管理权。按照不同的举办者和不同的经营管理者构成不同的办学体制，我们可以把高等教育的办学体制分为五种形式：

——公立学校

专指政府举办的学校。这类学校的投资主体在理论意义上是“全体人民”即“全民”，现实意义上则是“国家和各级地方政府”。它们在法律上承担着在学校举办和运行过程中经费的投入和筹集的责任，即“公办”学校经费来源为国家财政性拨款，为“国家”办学或“全民”办学。因而，“国家”或其代表“各级政府”拥有“公办”学校教育资产的所有权、占有权、支配权、使用权和管理权等权力，这也是区分“公办”学校和其他类型学校的根本标准。公立学校有国立、省（市）立、县立之分。

——公立民办学校

指政府举办，按民办学校章程管理的学校，或称承办制学校、独立学院（或二级学院）、转制学校。

● 承办制学校

这是指个人或社会团体出面，承办人筹集一定的启动资金，向政府教育部门或其他部门租赁、借用一定的校舍、场地而开办起来的学校。

● 独立学院（或二级学院）

这类学校的基本特征：即“优、独、民”。所谓“优”，就是优质的高等教育资源和社会资源相结合；所谓“独”，就是要求法人独立，校舍独立，财务独立，证书独立等；所谓“民”，就是运用民办学校的机制。

● 公立“转制”学校

指政府根据社会的教育需求，将原有的“国有公办”学校按照有法律效力的程序，交给有法人地位的社会团体或公民个人进行“转制”试验，这类学校的基础特征是：资产国有，采用民办学校管理运行机制。

——社会团体、企业附属学校

指由公共机构举办的学校，其性质或为公立学校，或为民办学校，依办学经费来源而定。

——私立学校

指非国家机关利用非财政性经费投资举办的教育机构，即由私人、私人团体或私人企业举办的学校。

——联立学校

指各种跨所有制单位联合举办的学校。

 

 (四)法人治理

 

我国高等教育制度落后的原因不仅在于政府和教育行政部门的职能尚未从对学校直接的微观管理转为间接的宏观管理，在于我国还没有建立起完善的中介机构，还在于迄今尚未建立一套学校自我管理和自我监管的现代机制。因此，引入法人治理制度是当前我国高等教育民营化改革的重要切入点。

我国《民法通则》第三十六条规定：“法人是具有民事权利能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”根据这样的界定，我国绝大多数高等学校都可以具备法人资格，成为独立法人。而一旦作为法人，就应当成为权利和义务的统一体，就应该建立规范的董事会（理事会）、评议会、监事会和以校长为中心的行政制度，就应当建立使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的机制。它包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或意味符合其利益的非正式的制度安排，它的基础不是控制而是协调。如何保证法人恰当地行使权利和履行义务，从管理层面看，一是下放权力，扩大学校管理自主权；二是做到共同决策，使和学校教育有关的行为主体参与到学校各项事务的决策中来，保证权利运作的高效和相互制衡。

法人治理操作化的定义常随国家和地区的背景而变化，这涉及到两个方面：

——治理的深度

即将权利下放到哪一级。如地方政府或教育行政部门、董事会（理事会）、监事会、校长、评议会、院系、教师、学生、家长、社会和工商企业，这里涉及到一些重要的关系。

● 政府和学校的关系

重建公共教育权利体制。转变政府教育管理的职能，其目标是基本形成从体制内部权利下放和体制外的权利转移两个方面相结合的公共管理框架。政府退出一般性的公共竞争领域，把办学竞争的利益和责任归还学校、归还社会；从过去微观、具体细致的管理职能中退出，通过制定法规政策、规划、提供信息、资助等方面宏观管理高等学校。改变过去以命令和服从为主要特征的权力关系，建立以服务和咨询为特征的新型关系。

采用行政合同制，规范政校关系。政府应从行政干预模式向行政监督模式转变，其中行政合同是调整政府和学校关系的一种可以选择的方式，行政合同使政府和学校处于一种新型的地位，学校真正成为独立的法人，政府根据合同条款对学校进行管理，而不是通过行政干预、命令来管理学校。

建立政府采购制度，形成新型教育提供模式。政府的采购范围，不仅局限于学校的课程、教材、后勤设施等，而是包含整个学校的运作或教育服务，并将所采用的教育服务提供给社会公众。在政府采购中，采取公开招标的方式，由不同的高等教育提供者（既可以是非政府组织，也可以是企业、个人等）参与竞标，只有中标者才能获得政府的财政津贴。政府通过合同对学校进行监督管理。这种政府采购也被称为公共采购，由于其规范性强，透明度高，因此被喻为“阳光工程”。

● 董事会与校长的关系

董事会（理事会）人员应由教育主管部门、政府委派人员、社会贤达、工商领袖、教师代表、毕业生代表、投资者代表等组成。其作为学校最高权力机构，有利于形成民主决策，体现民主领导，更好地运用办学自主权。校长在董事会（理事会）领导下，执行董事会（理事会）的决议，负责学校具体的行政管理，有利于集中力量做好教育、教学、科研和社会服务的管理工作，保证学校的办学质量。董事会（理事会）与校长各司其职，形成决策与执行分开，互相监督的机制，这对避免高等教育成为某一个人、某一利益集团的工具，具有十分重要的意义。需要指出的是，董事会（理事会）成员的组成应当体现社会参与管理的要求，一般情况下，不宜将董事作为荣誉职务安排；校长则应成为职业经理人(CEO)，评价校长的标准，不应看其学术水平的高低，而应看他管理学校的专业水准。

● 各部门行政人员与教授会议（审议会）的关系

有关研究表明，教授参与学术事务管理的，课程的设计方案越多，这个学校的业绩就会越好，教授参与行政管理的事务越多，这个学校越糟糕。随着大学规模越来越大，结构越来越复杂，完全意义上的教授治校几乎没有可能。这是因为现代行政管理完全是职业化的，因此，从校长到各行政部门的成员，都应当是专业化的管理人才，而学术领域的事务，如专业设置、课程选择、客体申报评审、学位评审授予等则应当有教授参与。除此以外教授的大部分时间和精力应该用于学术和教学。^[9]

——治理的广度

即学校应该拥有哪些权力。大学的办学自主权与政府的职能转变是密切相关的，只有政府真正转变职能，大学才有真正的自主权。大学自主权主要包括：大学的目标和政策，专业设置、课程内容、财政和资源分配、人事管理、工资分配和奖惩、招生、独立命题、考试和录取、院系及行政机构的调整、学位评审和授予等。

上述人事管理中的教师聘任是学校办学自主权的核心问题，涉及到遴选标准、身份明确、工作职责、权力赋予等问题，在此进行重点讨论。

● 遴选

大学是为人口中的极少数精英提供教学和研究的场所，这些精英的嗜好是对知识和创新的追求，并从中获得满足。所以，现代大学首先应该设计一个制度，把校内外将探索知识和创新作为人生追求目标，并且有学术研究能力的人选拔进来。

● 身份

从世界范围来看，大学教师的身份主要有两种，一种以香港地区为代表的教师公务员身份；另一种是以美国为代表的教师雇员身份。中国大学教师既非公务员，也非雇员，而是所谓的事业编制，现在到了需要加以明确的时候了。

● 职责

教师的职责是指教师必须承担的工作（主要是教书育人和科学研究）和所要达到的要求。大学里教师的工作可以“自上而下”布达式的，也可以是“自下而上”选择式的。杨振宁曾指出，“中国科学研究和美国‘从下而上’的科学政策正好相反，有一种‘从上而下’的倾向”，他认为，“‘从上而下’的运作方式虽然有利于攻关式的研究项目，却忽略了基层科研人员自发式的研究，不利于基础科学的研究。对于基础研究来说，散兵式的研究更有效。”^[10]    

● 权利

教师不论职称、地位高低，无论是学术权威还是普通教师，无论是博导、教授、副教授，还是讲师，在对追求知识和创新方面应是平等的，他们的权利包括学术与教学自由，参与学术共同体的自由。

综上所述，高等教育民营化的制度设计包含着色彩斑斓的思想和实践，牵涉的变量很多，影响因素十分复杂。因此，必须从中国的国情出发，广泛吸纳和借鉴国际、国内大学制度改革的先进经验，将创新与继承，理想与现实结合起来，创造出有特色的中国现代大学制度，才能真正为中国的科教兴国、人才强国战略奠定坚实的基础。

 

参考文献

[1]杨东平.大学制度创新和大学精神.聚焦中国高等教育体制创新.开明出版社，2004.

[2][10]韩水法.牵一发而动全身.读书，2003，(9).

[3]刘玲玲.社会转型类型和当代中国社会转型的实质.教学与研究，1997，(4).

[4][5]朱利霞.国家观念、市场逻辑与公共教育——转型期西方公立学校改革透析及其对中国的启示.华东师范大学2004年度博士学位论文.67-68.99.

[6]大河内一男.教育学的理论问题.教育科学出版社，1984.144.

[7]戴维·奥斯本,特德·盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门.上海译文出版社，1996.1.

[8]张恩富.西方产权理论评析.当代中国出版社，1997.254.