2006年8月31日，由全国人大教科文卫委员会副主任委员邢世忠、委员周成奎、教育室副主任卢干奇等人组成的调研小组，在上海市人大教科文卫委员会主任委员夏秀蓉陪同下，专程视察了协和双语学校和上海教科院民办教育研究所，并在民办教育研究所召开了上海《民办教育促进法》实施情况专题座谈会。

      座谈会由夏秀蓉主持，参加座谈会的成员主要有：上海市教委副主任张民选及各处室负责人、上海市劳动和社会保障局副局长张剑萍、上海市政府发展研究中心处长顾性泉、上海市民办高校党委副书记王恩田、上海市教科院民办教育研究所所长、上海市中小学协会会长胡卫、副会长王世虎，以及杉达学院、建桥学院、进华中学、新东方学校等单位的校长或董事长、科研单位、中介机构代表等30余人。

      座谈会首先听取了市教委、市劳动和社会保障局、市社团管理局等单位关于上海民办教育发展概况、落实《民办教育促进法》情况的汇报，随后集中对民办教育发展过程中遇到的法律法规问题进行了讨论。

 

1、上海民办教育的发展现状

与会成员认为，上海民办教育在《民办教育促进法》及其《实施条例》颁布实施以来，在规模数量、组成结构、制度管理等方面较为稳定规范，有一定程度的突破：截止到2005年底，上海民办高校共有20所，占上海普通高校和独立学院总数的31.1%，在校生7.1万人，占普通高校学生数的16.0%；民办中等学校138所，占同级学校数的15.0%，在校生9.3万人，占全市中学生数的9.6%；民办小学共有19所，占同级学校数的3.0%，在校生2.5万人，占全市小学生数的5.1%；民办幼儿园277所，占全市幼儿园数的26.8%，在园幼儿数4.2万人，占全市在园幼儿数的14.7%。另外，非学历教育机构有1400多所，每年在学人数约达到280万人。上海己初步形成了民办学校与公办学校共同发展的格局，提供了一部分优质、特色的教育资源，满足了部分居民的择校需求，基本形成了多元办学相互促进的办学氛围。

同时，市政府在招生、管理等方面大力进行制度创新，鼓励民办高校自主招生，出台多校措施逐步做到公办、民办大学生一视同仁。在管理机构上，2003年上海市教委设立了“民办教育处”（与发展规划处合署办公），将计划在近期独立设置民办教育管理处，进一步增加人员、完善职能，更有效开展工作。在地方立法工作方面，上海按照《民办教育促进法》及其实施条例的要求，出台了一系列扶持民办教育发展的政策举措。

 

2、上海民办教育发展面临的挑战

与会成员集中讨论了上海民办教育在率先基本实现教育现代化的背景下，在内涵建设、学校治理结构、法规配套建设等方面存在的一些瓶颈问题，主要体现为：

——学校内涵建设有待加强，未能及时开拓新的生长点。张民选认为，由于政府加大投入，公办学校办学条件得到改善，民办学校面临更强的竞争对手。中心城区的教育资源相对饱和，公办教育资源相对过剩，如何站稳脚跟成为民办学校的重要问题，这一点在民办中小学中表现尤为明显。朱怡华认为，这个现象表明，我国民办教育发展第一阶段的基本动因——政府财力与教育资源不能满足社会教育需求——正在逐渐消失，民办教育应该及时调整，步入新的阶段。

——学校内部治理结构不完善，缺乏制衡监督机制。民办学校普遍实行的董事会领导下的校长负责制在实施过程中缺乏相互制约、监督的机制，董事会与举办者（校长）之间的矛盾冲突时有发生，主要有以下三种情况：一是董事会的权力趋于无限化，过多地干预学校事务；二是董事会的权力真空化，不履行相关管理职责；三是董事会与校长互相争权。学校的决策、执行与监督还不能够做到良性互动。

——相关的配套政策仍然缺乏，不利于民办教育的健康发展。如，国务院对《民促法》第66条关于经营性培训机构的审批管理仍然没有作出明确规定；对“合理回报制度”、“法人财产制度”、“建立退出机制”等方面的规定，迫切需要在实际操作中进一步加以完善；学校评估中过分强调硬指标的倾向仍然没有实质性改变。

 

3、进一步完善民办教育发展政策法规的建议

      与会者多次重申，要把民办教育的发展列入政府教育事业发展规划，不要让民办教育自生自灭，现在民办教育正处于一个“生死存亡的关键期”。针对反映较为集中的立法较为滞后、配套政策不完备等问题，与会者提出了多种建议性举措。

（1）在法人性质、教师身份、税收优惠等方面尽快落实“同等法律地位”的有关规定

相当一部分与会者认为，《民办教育促进法》中有关民办学校与公办学校“具有同等的法律地位”的规定在实践中仍然未能得到有效落实。民办学校被定为是民办非企业单位，既不是企业法人和事业法人，也不是机关法人和社团法人。建议将民办学校归为自筹经费的事业单位，有助于解决如下一系列的问题：

——教师退休养老问题。胡卫认为，限于编制原因，民办学校教师按照企业职工身份缴纳“四金”，退休以后领取的养老金数额与公办学校教师相比有较大差距。随着政府财力的增加，民办学校在待遇方面的优势已经不多了。这些因素的影响使得民办学校好教师的流动率较大，降低了民办学校办学质量的稳定性。

——教师争议解决问题。袁济等认为，按照现行政策规定，人事部门受理事业单位人事仲裁，劳动部门受理企业部门劳动仲裁，而民办学校因为属于民办非企业单位，老师与学校发生争议时，两家单位均不受理，民办教师往往是投诉无门。

——税收优惠问题。国家相关法律都己十分明确，教育是公益事业，民办学校享受优惠。上海绝大部分学校都是“不要求合理回报”的纯粹公益性的教育机构，但相关部门出台的政策却要求与企业一样，交纳相同税率的营业税、所得税。

此外，胡卫还提出，最近几年来，虽然各级各类民办学校的数量在增加，增加的多是公办学校举办的民办学校，纯粹的民办学校倒闭了不少。这种有国家背景的民办学校大量出现，是不利于民办学校在同等竞争的前提下发展的，应加以严格规范和限制。朱怡华也提出，转制学校的进退问题，应由非盈利的第三部门来办学较为妥当。

（2）在资金、场地、师资、办学自主权等方面明确“扶持奖励”的具体举措

张民选代表市教委指出，鼓励与促进民办教育事业发展是民办教育立法的宗旨，扶持奖励的具体政策有待明确。与会者认为，主要包括如下内容：

——政府专项资金。为促进民办教育发展，各级政府应设立民办学校发展政府专项资金，对取得突出办学成就的民办学校进行奖励。

——国有学校场地支持。教育行政部门通过对民办学校实行“零租金”、“低租金”等政策措施，给予民办学校基本建设方面支持。

——教师自由流动。民办学校教师与公办学校教师应当可以自由流动，创建合理的竞争平台。

——办学自主权问题。胡卫认为，民促法的一个重点，是保障民办学校的办学自主权。但是现在，民办学校虽然越来越多，个性却越来越少，都被同质为考试升学的学校。应保证学校的教育教学自主权、专业设置自主权、招生自主权等权利。

 

4、通过注册资金管理、收费管理、帐户管理等途径，进一步完善民办学校的内部管理

与会人员认为，民办学校内部治理结构的不完善是导致学校不健康发展的重要原因，对学校教育质量、资金使用、办学稳定性的影响是直接的。

——健全法人治理结构。杨德广提出，民办高等学校是非营利事业单位，要吸取企业运行中的规律，建立和健全法人治理结构。此外，也应建立教师和学生的权益保护机制。胡卫等人认为，应规范民办学校的招生广告发布行为和学校招生行为。

——办学资金注册登记制度。要探索建立民办学校办学资金注册登记制度，区分举办者与民办学校资产。

——收费管理。要完善民办学校的收费管理制度，民办学校收费事前必须经过政府部门的审核，民办学校所有对外收费均应公示。

——帐户管理。加强民办学校资金账户管理，建立民办学校办学风险防范制度，设立风险金、担保金等。胡卫等人建议可以将民办学校的资金打入指定帐户，对资金使用进行监管。

——资产处置制度。规范民办学校退出机制，建立与完善民办学校清算制度、清偿制度、剩余财税处理制度以及资不抵债责任追究制度。

（5）明确合理回报与奖励的额度，逐步建立和完善民办学校的风险防范及退出机制。

      民办教育机构主要是由社会力量投资举办。既然是投资办学，投资者必然会提出享有学校产权和财产收益权的要求。建议将民办学校区分为非营利和营利性两类，实施分类管理。对于营利性民办学校应尽快确定举办民办学校的投资回报比例。对于非营利的民办学校可设定奖励的标准，激励更多的有志之士、有识之士、有钱之士举办民办教育。

政府各部门应形成对民办教育机构的调控合力，强化民办教育机构的风险防范意识，研究揣摩扶持民办教育机构发展的政策，表彰奖励先进的办学机构。在审批和管理教育培训机构时，要进一步提高识别风险、化解风险的能力。积极培育扶持民办教育的行业协会和中介服务组织，使他们能够在协助政府管理、规范市场秩序、提供信息服务和加强行业自律等方面发挥积极作用。

与会者强调，要尽早推出民办学校的退出机制及其相关法规。当前形势的继续必然导致一批民办学校要关门。尽管上海目前还没有很多学校关门，但合乎规律的洗牌是优胜劣汰的必须，因此要尽快制定民办学校的退出机制，出台一些必要的法规，不要到问题出现再去抱佛脚。

      邢世忠主任委员在最后的发言中充分肯定了上海民办教育发展的成就，肯定了上海市教科院民办教育研究所在为国家民办教育的立法方面提供的全力支持，肯定了协和双语学校在学校内涵发展提供优质教育方面的尝试。他认为，教育改革势在必行，《民办教育促进法》中规定的“同等法律地位”、“税收”等问题在具体的执行方面还应该进一步完善，不管哪个部门都应该按照《民办教育促进法》的要求来实施管理。他强调说，光是教育部门一家来解决民办教育的问题是不够的，这涉及到人事、财政、编办等多个机构，全国人大将在全面调研的基础上出台相应的规定。

 

 

——上海市民办中小学协会七月召开年度工作汇报会

 

      炎热七月，教育界同仁关注上海民办教育生存和发展的热情度更高。7月13日上海民办中小学协会在上海市教科院民办教育研究所大会议室举行协会年度工作汇报会，邀请上海市教委副主任瞿钧以及教委各处室的领导、协会部分理事单位领导近30人，共同探讨上海民办教育改革与发展中的热点与焦点问题。

      会议由上海民办中小学协会会长胡卫主持，协会常务副会长、党组书记王世虎在会上就协会如何进一步关注民办教育的内涵发展、加强行业的自律以及如何加强协会的“桥梁”功能，发挥为政府宏观政策服务作用等专题作了发言。来自上海各区(县)部分民办中小学校长代表协会的各理事单位分别就民办学校教师的身份、民办学校的招生与收费、民办学校的内涵发展以及民办学校发展专项资金等主题做了发言和讨论。

      常务副会长王世虎在发言中谈到，协会成立的一个重要功能，就是要加强行业的自律。协会围绕这一功能，除了强调日常的办学行为要求规范以及具体做法外，对一些热点敏感问题更加要求统一思想，严格执行。例如上海市教委非常重视民办学校的招生工作，曾就此专门召开相关会议。而协会就通过各种途径和场合反复强调教委的这一要求，不少校长表示这一要求对促进民办教育的健康发展有重要作用，更有利于各个学校的平稳发展，虽然有的校长感到执行过程中的某些环节在操作上有一些困惑，但协会的各会员单位还是积极认真地执行。

      常务副会长王世虎在发言中还指出，广大的民办中小学校长要能正确客观地面对民办教育发展过程中的外部环境，不能停留在等待和埋怨状态，而要切切实实地关注民办学校的内涵发展，加大学校整体质量的提升，更加凸现学校的特色。上海市民办中小学协会在这方面要做好引领工作，起到推动作用。

      常务副会长王世虎在会上向市教委领导简要介绍协会今年上半年就关注内涵发展而展开的一系列工作，如加强学校的内部管理工作，注重“特色化、精细化”管理措施，组织上海市部分民办中小校长参观尚德实验学校；为青年教师的成长搭建平台，抓好首届“君远杯”青年教师教学评比大奖赛的后续工作，编印《获奖教师教案集》；在进华中学组织召开民办学校推进素质教育经验交流会，协会开展的每项工作、组织的每次活动，其意义就是要把大家的注意力转到加强管理，加强课改，办出特色等内涵上寻找新出路。

      王世虎在讲话中还介绍了协会围绕其“桥梁”功能而以课题研究作抓手的具体做法，与会者对诸如民办教育数据库建设、民办中小学的设置标准探讨、对民办学校税收和财务制度的调研、民办中小学招生工作的思考、民办中小学党建工作的调研和民办学校分等评级的思考和实践等科研项目表示出极大的关注。

      副会长王介方在会上就民办学校的税收和财务制度谈了自己的看法，上海市教委处处长陈永年就此指出，如果我们政府职能部门把民办学校的财务制度和会计制度规范以后，这个税收问题就将明朗化，因而我们可以通过合理的规范和现行的企业会计准则和现行事业单位的会计准则，妥善处理好税收问题。陈处长也谈到民办学校的收费问题，他认为此问题政府部门已作了一些工作，但还要深入下去，由于这个问题涉及到财务制度和会计成本核算，因而需要我们切实有效地规范好民办学校的财务制度。

     会上，大家对目前民办学校中的师资队伍的培养和建设谈了现状和忧虑，中远实验学校校长杨安澜感触较深地认为，师资是民办学校生存和发展的一个大问题，师资回流到公办学校这样一个实际问题，希望领导能够重视，并有切实的措施。也有不少与会校长十分关注民办学校教师的身份和待遇，协和双语学校校长谈幼康列举了学校管理工作中所遇到的一些具体事例，阐述了切实有效地解决民办学校中教师的待遇问题将有利于民办教育的健康发展。浦东新区圣英学校校长倪建刚结合学校转制过程中如何做好教师思想工作的体会，认为民办教育发展过程中，教师的身份待遇在政策宣传上还有不到位的地方，以及与公办学校相比许多不平等的现象，民办教育的发展真的处于关键期。

      上海市教委政策法规处副处长朱坚认为，《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》在法律上对民办教育生存和发展过程中的许多问题都已作了明确的阐述，关键是我们的配套和执行得如何，这除了有型的各方面配套政策外，更重要的是无型的方面，即管理者、办学者和社会对民办教育理念上还未达到真正的立法状态，对民办教育的真正含义还没有彻底理解。浙江在这方面先行一步，在紧锣密鼓地制定地方实施条例。我们上海能否把这方面的“火花”拿过来做些借鉴。上海马上就此进入立法状态，时机还不是特别成熟，但我们是否可以在有些区县先动起来，如果在做的过程中不断完善，越趋成熟，再到立法状态难度就小很多，进展也会快很多，现在要想通过立法解决所有的问题，既不现实，也不符合立法的过程。

      上海市教委基教处处长余利惠、副处长何幼华也分别讲话，肯定了协会在民办教育发展过程中的作用，同时希望协会为政府部门的政策制定做好更多的调研工作。

      会上，上海市教委副主任瞿钧作了重要讲话，他首先肯定了上海民办中小学协会这一年多来做的很多工作，感谢各民办中小学校长，配合教委工作，很好地发展了上海的基础教育。他指出，我们要不断确立对民办教育的认识，民办教育是我们整个教育的一个有机组成部分，纵观世界各国的民办教育都占有很重要的位置，同样我们上海的民办教育也占有重要的位置。我们希望民办教育健康地发展，当然在这样一个发展过程中，由于大家所处的位子不同，考虑问题的角度可能不一样，得出的结论可能也不一样。如果大家相互信息沟通，这样就很有好处。相互理解，相互支持，形成一种共赢的局面。上海如果没有民办教育也是一种不健康的状态。所以我感谢上海民办中小学协会对上海基础教育所做的贡献。

      同时瞿钧也由衷地谈到，现在上海教委做工作也好，做决策也好，我们依据两点，一个是依法治教，根据国家的方针、法律，另一个是根据上海的实际情况来决定，因而我们民办学校办学也要根据这两点。不久前，全国人大通过了义务教育法的修改方案，民办教育中很多学校是属于义务教育阶段中的学校，因而我希望协会能够组织相关学校认真学习这个法律，这对于我们统一思想，提高认识，指导我们在义务教育阶段如何办学是很有指导意义的。上海义务教育阶段中所有的工作、方针和政策必须依法。另外上海的民办教育还要贯彻民办教育促进法和实施条例，这也是我们办学的依据。

      上海市教委副主任瞿钧在发言中列举了今年我们为什么规定义务教育阶段的招生工作，他谈到采取不许考试就近入学，就是这些法律规定的。出台这个政策，我们认为是符合法律的，因而无论是公办学校还是民办学校都要依法执行，但是考虑到民办教育的特殊性，可以依法自主，所以我们在不考试就近入学的前提下，我们给民办学校稍微多一点空间，办法上可以有所突破，大家统一在法律的框架下来做好招生工作，管理好我们的学校。

      最后，协会会长胡卫作了总结。他谈到，协会去年的工作首先着重围绕市教委的工作重点，特别是瞿钧副主任在给协会定位中所讲到的协会如何做好行业自律，一年多来，民办中小学协会在招生、收费以及学校其它管理工作中加强行业自律做了一些工作。

会长胡卫在发言中指出，中国的民办教育正处于转型期，处在一个承上启下的发展关键期，在这样的情况下，民办中小学协会如何推进民办中小学的内涵发展，这也是我们协会今后的一项工作重点。协会这一年来在各位理事单位的努力下做了大量的工作，得到国家领导、市领导包括市教委领导的充分肯定，去年12月底，许家璐副委员长和严隽琪副市长专程来到我们协会，听取了协会的工作汇报，对上海民办中小学协会的机制和功能给予了充分的肯定。

      同时，胡卫也要求协会多做，做好调研工作，形成一些有质量的调研报告和意见建议，最好要有一些可行性方案，提交给教委，由市教委的有关职能剖门、处室和市的有关职能部门进行协调，解决目前民办教育发展过程中的热点、焦点甚至是冷点问题。

会议研讨氛围热烈，与会者争先恐后畅所欲言，在民办学校和政府部门之间、协会和政府部门之间作了有效的沟通，起到了上情下达、下情上达的作用。

      会上发言的还有协会副会长高平、副秘书长陈国强、东方曹杨外国语高级中学校长叶立安、尚德实验中学校长姜晓勇以及市教委督导室主任孙鸿等。

 

 

 

      上海市民办中小学协会在9日4日下午召开会长会议，传达全国人大教科文卫委员会领导专程来民办教育研究所调研上海民办教育工作的情况，并讨论协会各部门工作计划。正副会长、党组成员、监事和正副秘书长参加了会议。会上大家相互交流各部门的工作，并讨论了下半年协会的工作，常务副会长、党组书记王世虎在大家充分讨论的基础上，总结归纳了下半年协会的工作重点：

1.       加强行业自律，组织全市民办中小学校长学习新修订的《义务教育法》，举办有关专家专题报告会。

2.       发挥桥梁作用，对民办学校普遍关心的招生、税收、教师待遇等课题研究做好深化与结题工作，争取年底前完成。

3.       促进民办教育健康发展，开展教育教学专题调研，组织相关学校进行现场展示交流，将好的经验传播给更多的民办学校。

4.       组织民办中小学“校长论坛”，探讨民办教育发展中的热点、难点和焦点问题。

5.       继续办好新一届中青年教师教学大赛，在总结第一届经验的基础上，广泛听取各学校建议，拿出更新、更好、更全的方案，做好两年一届的启动工作。

6.       听取各会员单位的建议，做好今年民办教育发展专项资金的使用方案。

7.       经常关心曾为民办教育作出贡献的老校长、老同志，举行中秋团

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